Onderzoek: in grote stad meer wethouders van buiten

11-11-2010

In steden van meer dan honderdduizend inwoners komt ruim één op de drie wethouders van buiten de raad. In de overige gemeenten is dat slechts een kwart. GroenLinks, D66 en SP kennen de meeste ‘beroepswethouders'. Ruim één op de vier wethouders van buiten de raad komt ook uit een andere gemeente. Dat blijkt uit een onderzoek naar de samenstelling van alle nieuwe raden en colleges.

De mogelijkheid om een wethouder van buiten de raad en zelfs buiten de gemeente te benoemen, bestaat sinds 2002. Aanvankelijk werd daar onwennig en soms ronduit negatief tegenaan gekeken. Toch maakten diverse gemeenten direct al gebruik van deze nieuwe mogelijkheid. Al gauw werd duidelijk dat de wethouder van buiten in menige gemeente gemeengoed zou worden.
De ‘wethouder van buiten' is inmiddels een geaccepteerde figuur, maar wel met twijfels omgeven. Hoe groot is het gevaar dat hij eerder sneuvelt vanwege de geringere binding met de raad? Ontstaat er een nieuw gilde aan beroepsbestuurders, die ‘hoppen' van gemeente naar gemeente?  Wat is eigenlijk een ‘wethouder van buiten'?

Veelzijdige praktijk
Wij hanteren de definitie dat het gaat om een wethouder die bij de verkiezingen voorafgaand aan de vorming van het college niet eerst in de raad is verkozen. Eigenlijk is die definitie te simpel voor de veelzijdige lokale praktijk. Zo zullen er voorafgaand aan de verkiezingen vele wethouders zijn die, als meest bekende persoon van hun partij in de gemeente, fier hun lijst hebben aangevoerd. Zij waren vermoedelijk vast van plan hun wethouderschap te continueren, en in ieder geval niet om zitting te nemen in de raad. Als lijsttrekker werden zij natuurlijk verkozen in de raad, maar ook direct daarna benoemd in het college. Moeten zij geteld worden als een wethouder van buiten de raad? Volgens de definitie is dat niet het geval, ofschoon veel van deze wethouders geen dag actief zijn geweest in de gemeenteraad.
Of wat te denken van een in de vorige periode populair raadslid, die nu besloten heeft vol voor het wethouderschap te gaan. Omdat dit raadslid hecht aan zuivere verhoudingen, heeft hij besloten zich niet op de verkiezingslijst te laten plaatsen. Dat zou ‘kiezersbedrog' zijn, omdat hij geen zitting meer wil nemen in de raad. Inderdaad lopen de verkiezingen en de daarop volgende onderhandelingen goed af en wordt hij wethouder. Is dat nu een wethouder van ‘buiten de raad'? Volgens de definitie wel, maar vermoedelijk zal niemand in die gemeente deze wethouder herkennen of ervaren als ‘iemand van buiten'.
Gezien deze onduidelijkheden is het verbazingwekkend dat de informanten voor dit onderzoek - meestal medewerkers van het bestuurssecretariaat - maar liefst 95 procent van hun wethouders kunnen indelen. Dit neemt niet weg dat er 82 wethouders zijn (net iets meer dan vijf procent) waarvan niet bekend is of ze ‘van binnen' of ‘van buiten' zijn.

Na de verkiezingen van 2010 waren in Nederland 1501 wethouders actief. Hierbij zijn de wethouders meegeteld van gemeenten waar vanwege herindelingen geen verkiezingen hebben plaatsgehad. Van deze 1501 wethouders komen er 450  (27 procent) van buiten de raad, ruim één procent minder dan in de vorige collegeperiode. Van deze 450 wethouders komen er nog eens 107 (zeven procent) van buiten de gemeente. In vijftien gemeenten bestaat het hele college uit wethouders van buiten.
Of het percentage deze collegeperiode stabiel blijft, blijkt pas over een jaar of twee. Gedurende een collegeperiode treedt immers een fors aantal wethouders af. Gaandeweg neemt het aantal geschikte opvolgers in de raad af, zodat in de loop van een collegeperiode meer en meer een beroep wordt gedaan op kandidaten van buiten. Het is dus heel goed mogelijk dat aan het eind van de huidige collegeperiode sprake is van een stijging van het aantal wethouders van buiten de raad in vergelijking met de vorige periode.

Vrouwen
Bij de presentatie van de nieuwe regering ontstond enige opwinding over het geringe aantal vrouwelijke bewindspersonen. Lokaal is het niet veel anders; het aandeel vrouwelijke wethouders is beperkt. Dat geldt zowel voor wethouders van binnen als van buiten de raad. Zo'n tachtig procent van alle wethouders is man. Het aantal vrouwen ligt met 25 procent wel iets hoger bij wethouders van buiten de gemeente.
Van alle wethouders werkt nu zo'n zestig procent fulltime en dat is bij de wethouders van buiten vrijwel hetzelfde. De kwestie of een wethouder in vol- of deeltijd werkt, wordt veeleer bepaald door de grootte van de gemeente.
In kleinere gemeenten blijkt een wethouder van buiten de raad relatief vaker een deeltijdaanstelling te hebben. Een mogelijke verklaring is dat de wethouder van buiten hier vaker een gelegenheidsoplossing is om het college ‘kloppend' te krijgen.
De gemiddelde leeftijd van wethouders in Nederland was rond de zomer van 2010 52 jaar en 9 maanden. Wethouders van buiten de raad zijn gemiddeld een jaar ouder en wethouders van buiten de gemeente zijn op hun beurt gemiddeld nog weer een half jaar ouder.

Politieke kleur
De lokale partijen, de traditionele grote landelijke partijen en de kleine christelijke partijen hebben niet meer wethouders van buiten de raad dan gemiddeld. SP, GroenLinks en D66 zitten er ruim boven: van de 161 wethouders die deze partijen leveren, komen er 65 (ruim veertig procent) van buiten de raad. Bij de wethouders van buiten de gemeente scoren deze drie partijen ook bovengemiddeld, evenals overigens VVD en CU. Een mogelijke verklaring is dat partijen die traditioneel te maken hebben met relatief lage ledenaantallen of weinig actieve leden, eerder een beroep doen op iemand van buiten. En een partij die vrij snel regeringsmacht heeft gekregen, zoals de CU, heeft relatief weinig bestuurlijk ervaren leden en is om die reden wellicht geneigd bestuurlijke krachten van buiten te halen.

Er zijn weinig provinciale verschillen. Alleen Flevoland en Noord-Holland springen eruit met respectievelijk 44 en 37 procent wethouders van buiten de raad - met als kanttekening dat het totaal aantal wethouders in Flevoland beperkt is (27), zodat percentages al snel een vertekend beeld kunnen geven. Er zijn tussen de provincies nagenoeg geen verschillen in percentages wethouders van buiten de gemeente.

Gemeentegrootte
Grotere gemeenten hebben de meeste wethouders van buiten de raad: ruim eenderde van de wethouders van 100.000+ gemeenten tegen ruim een kwart van de overige gemeenten. Ook aan het einde van de vorige collegeperiode was het aandeel wethouders van buiten de raad in de grote gemeenten bovengemiddeld.
Wat kan daarbij een rol spelen? In grote gemeenten is het wethouderschap een complexe en zware functie waarvoor een stevig bestuurlijk profiel nodig is. Ervaring in vergelijkbare banen is weliswaar geen voorwaarde voor succes, maar kan wel helpen om het wethouderschap goed in te vullen. Voor veel raadsleden is het functieprofiel te zwaar. Mogelijk is in deze groep gemeenten bij de aanloop naar de verkiezingen ook een scheiding ontstaan tussen raadskandidaten en wethouderskandidaten.
Je zou verwachten dat de kans op voortijdig vertrek groter is bij wethouders van buiten de raad, die immers niet zijn ingevoerd in de plaatselijke politieke gewoonten en cultuur. Toch blijkt dat niet het geval. Voor de huidige periode kan dat nog niet worden vastgesteld, maar uit gegevens over de vorige periode blijkt dat het aantal voortijdig aftredende wethouders van buiten de raad niet wezenlijk verschilt van het aantal voortijdig aftredende wethouders dat oorspronkelijk afkomstig was uit de raad, in beide groepen ongeveer dertig procent.

Gilde
Er begint een gilde van beroepswethouders te ontstaan, waarin mannen met (levens)ervaring oververtegenwoordigd zijn en waaruit partijen met een beperkt actief kader moeten putten. In grote gemeenten geldt dit voor alle partijen en ontstaat een onderscheid tussen het ambt van wethouder en van raadslid. De aard en complexiteit van de wethoudersfunctie in grote steden maakt dat je steeds vaker bij beroepsbestuurders uitkomt. Dat sluit ook aan op de discussie rondom het lijsttrekkerschap: is dat de wethouder - als bekendste lokale politicus - of de beoogd fractievoorzitter. Naar onze indruk is in de grote gemeenten veel vaker gekozen voor de laatste.
Vanuit democratisch en maatschappelijk oogpunt is het ontstaan van een gilde van beroepsbestuurders geen slechte zaak. Beter een relatieve buitenstaander die op democratische wijze resultaten boekt dan een brokkenmakende insider. Mits die bestuurders van buiten zich niet als managers of technocraten opstellen en oog hebben voor de plaatselijke vraagstukken en verhoudingen. Uit het feit dat wethouders van buiten niet eerder vallen dan gemiddeld, blijkt dat de beroepsbestuurders zich goed weten te wortelen.

Auteur: Peter Castenmiller en Marcel van Dam - 05/11/2010

Marcel van Dam en Peter Castenmiller zijn verbonden aan de Stichting Decentraalbestuur.nl. Deze Stichting heeft in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de gegevens verzameld waarop dit artikel is gebaseerd. Algemene overzichten over de samenstelling van het lokale bestuur zijn door dit ministerie gepubliceerd in de 'Staat van het Bestuur 2010'. Bij deze publicatie in september waren pas van 80 procent van de gemeenten de gegevens bekend. De huidige overzichten zijn gebaseerd op gegevens van 100 procent van de gemeenten. Hierdoor kunnen verschillen zijn ontstaan tussen de in de ‘Staat van het Bestuur' gepubliceerde gegevens en de resultaten in dit artikel. Binnenkort worden op de website van het Ministerie van BZK de bijgewerkte overzichten gepubliceerd.

Peter Castenmiller is lector Bestuurskracht en Innovatie bij BAZN de bestuursacademie

Eerder geplaatst in VNG Magazine nr. 25, 5 november 2010, pagina 16 e.v.

< terug